Spelinspektionens tillsyn över spelmarknaden Riksrevisionens granskningsrapport 2024:19

I samband med omregleringen av spelmarknaden betonade såväl riksdag som regering betydelsen av en välfungerande tillsyn. Riksrevisionen delar uppfattningen att en välfungerande tillsyn är av avgörande betydelse för att intentionerna med omregleringen ska kunna uppnås. Riksrevisionen kan emellertid konstatera att Spelinspektionens tillsyn har trängts undan av annan verksamhet och att den därmed inte fått den omfattning som krävs för att målen med omregleringen ska uppnås. Spellagstiftningen är en skyddslagstiftning och brister i regelefterlevnaden innebär risker både för enskilda personer, som kan drabbas av spelproblem, och för samhället som helhet om spel exempelvis används i kriminell verksamhet. En effektiv tillsyn och den kontroll av regelefterlevnaden som den innebär är central för att minska riskerna. Myndigheten har också implementerat ändamålsenliga regler och rutiner för att hantera eventuella intressekonflikter hos personalen.

Samtidigt kan konstateras att variationen inom och mellan licenstyperna var betydande. Mediantiden var längst för inspektioner avseende spel för allmännyttiga ändamål men där var samtidigt variationen mindre (32 procent) jämfört med övriga licenstyper. I detta kapitel adresserar vi frågorna om hur Spelinspektionen inriktar och genomför sin tillsyn.

Det finns exempelvis olika uppfattningar om i vilken mån det är en utmaning att myndigheten ligger i Strängnäs. De flesta intervjuade chefer och medarbetare är dock överens om att det är svårt att rekrytera specialister inom penningtvätt, eftersom man där konkurrerar med den privata sektorn. Likaså är det flera som framhåller behovet av personal som kan jobba analytiskt med data samt generellt med IT och digitalisering. Några framhåller en ökande konkurrens om jurister som ett problem, medan andra framhåller behovet av genuin förvaltningskompetens och tillsynserfarenhet. Några intervjuade lyfter också fram behovet av personal med erfarenhet från den kommersiella spelbranschen. Därutöver var utveckling av metoder för tillsynen ett prioriterat område under de första åren.

Den nya regleringen innebar att myndigheten fick ett utökat ansvarsområde med licensgivning och tillsyn av nya aktörer. I samband med omregleringen inrättade regeringen ingen ny spelmyndighet. I stället fick den befintliga myndigheten Lotteriinspektionen till stor del helt nya uppgifter och ett nytt namn, Spelinspektionen.

Dessa otydligheter har påtalats tidigare utan att regeringen har tagit initiativ för att åtgärda problemet. Spelinspektionens årsredovisning 2023 presenterar statistik över omsättningen på spel i Sverige. Den innehåller också uppgifter om myndighetens arbete inom bland annat tillsyn, tillstånd och självavstängningsregistret. Ansökan ska omfatta hantering av spelprogramvara som används vid tillhandahållande av onlinespel enligt 7 kap. Tillstånd får ges för att tillverka, tillhandahålla, installera och ändra sådan spelprogramvara. Licens för landbaserat kommersiellt spel får omfatta kasinospel som inte sker på ett kasino, spel på varuspelsautomater och kortspel i turneringsform.

4.1 Spelinspektionen har etablerat processer och stöd för tillsynen

Uppföljning av genomförda tillsynsinsatser är också en viktig förutsättning för ett effektivt genomförande. Regeringen har i spelförordningen gett Spelinspektionen föreskriftsrätt inom en rad områden. Några exempel är vilka spel som får omfattas av en licens87, förbud eller begränsningar av spel på vissa tävlingar eller händelser i tävlingar vid vadhållning88, krav vid registrering av spelare och spelkonton89 och licenshavarnas spelansvar90. Spellagen, som utgör grunden för dagens licenssystem, utformades som en ramlag så att regleringen ska kunna anpassas till den snabba utvecklingen på spelmarknaden. Regeringen har tagit initiativ till flera förändringar av lagen samt beslutat om flera förordningsändringar för att anpassa regleringen och ge Spelinspektionen utökade befogenheter och nya verktyg.

I verksamhetsplanen för innevarande år prioriterar vi fortsatt utveckling, genom att effektivisera processer, rutiner och systemstöd samt arbetet med riskanalyser/riskbedömningar. Myndigheten har även under året gjort organisatoriska förändringar för att ytterligare stärka omvärldsanalysarbetet. Polismyndigheten, Penningtvätt på spelmarknaden via onlinespel, vadhållning och statliga kasinon, 2021. Med hjälp av främjandeförbudet kan olagligt spel göras mindre tillgängligt och attraktivt för kunder i Sverige. Exempelvis genom att det olicensierade spelbolaget inte kan erbjuda den senaste spelprogramvaran eller en säker och bekväm betaltjänstlösning.

Aktuella uppdrag och rapporter inom spelområdet

I verksamhetsplaneringen för de första två åren konstaterar Spelinspektionen att de som bedriver spelverksamhet i Sverige ska ha licens medan övriga ska stängas ute från den svenska spelmarknaden. Det är en förutsättning för att målen med den nya spelregleringen ska nås, konstaterar myndigheten. Spelinspektionen ska därför prioritera åtgärder som kan antas bidra till kanaliseringen. Genom egna insatser och i samverkan med andra myndigheter ska Spelinspektionen även verka för att konsumenter enklare ska kunna skilja mellan licensierade och olicensierade aktörer. Enligt Spelinspektionen hänger den stora minskningen av antalet inspektioner under perioden ihop med vad som tillsynats och hur tillsynen har genomförts. Därför är det enligt myndigheten svårt att enbart utifrån antalet tillsynsinsatser dra slutsatsen att det gjorts mindre tillsyn, även om antalet tillsynsärenden har minskat.

Tillsynens inriktning och genomförande

Men enligt Riksrevisionens mening kan en ökad långsiktighet, med tydligare mål och en systematisk uppföljning av dessa, bidra till ett effektivare resursutnyttjande och att tillsynen inte trängs undan av konkurrerande uppgifter. Samtidigt som omfattningen av Spelinspektionens tillsyn har minskat under senare år, har den relativa fördelningen mot olika licenstyper också ändrats. Exempelvis har inspektionerna mot de områden där staten har monopol minskat kraftigt medan insatserna mot olagligt spel har fått ökat fokus, relativt sett. Riksrevisionen har inget att invända mot dessa förändringar i sig, men kan samtidigt konstatera att de inte bygger på någon systematisk riskanalys från myndighetens sida. Förskjutningarna har även inneburit att vissa spelformer nästan inte får någon tillsyn alls eftersom den samlade tillsynen ligger på en låg nivå. Enligt Riksrevisionen är detta problematiskt; alla licenstyper och spelformer bör tillsynas med viss regelbundenhet för att upprätthålla systemets legitimitet.

Deras förmåga att styra och värna tillsynsverksamheten kan därför ifrågasättas. Detta samtidigt som det finns påtagliga risker att tillsynen får stå tillbaka i den interna konkurrensen om myndighetens resurser. Myndigheten har heller inte utgått från någon systematisk riskanalys vid planeringen av tillsynsverksamheten, trots att sådana ambitioner funnits sedan myndigheten bildades 2019.

Syftet med dessa intervjuer har varit att sätta in Spelinspektionens tillsyn och dess förutsättningar i en bredare kontext. Spelinspektionen publicerade den 10 januari sin senaste årsrapport om svenskarnas spelvanor. Verksamhetsutövaren får inte hindra eller försöka hindra rapportering, eller på grund av rapportering straffa dig för att du har rapporterat om ett missförhållande. Om du utsätts för hindrande åtgärder eller repressalier kan du ha rätt till skadestånd. Vi kommer att diarieföra din anmälan men den får bara hanteras av behöriga personer.

• En bärande tanke med omregleringen är att i princip allt spel om pengar ska kanaliseras till licensierade aktörer, och att aktörer utan licens ska stängas ute från den svenska spelmarknaden.
• Detta öppnar upp för en olicensierad ”grå marknad” mellan den lagliga licensierade spelmarknaden och den olagliga olicensierade spelmarknaden.
• Samtliga bilaga A med tillhörande handlingar som ska bifogas ansökan ska vara aktuella och får inte vara äldre än sex månader när ansökan om licens ges in.

Däremot saknas ett ändamålsenligt stöd för att hantera större mängder transaktionsdata på ett effektivt sätt. Det kan också konstateras att det har tagit förhållandevis lång tid för myndigheten att etablera dessa processer, men detta bör ses mot den omfattande förändring som omregleringen innebar och den korta förberedelsetiden myndigheten hade på sig. Den 1 januari 2019 infördes ett licenssystem för den svenska spelmarknaden. Genom reformen ska i princip allt spel om pengar utövas under offentlig kontroll för att skydda spelarna och samtidigt säkerställa intäkter till staten och allmännyttan. bet365 logga in Nödvändiga förutsättningar för att syftet med reformen ska uppnås är dels en hög kanalisering av spelandet till licensierade aktörer, dels att de licensierade aktörerna följer regelverket.

Lotteriinspektionen beslutade också om 12 nya föreskrifter som trädde i kraft 1 januari 2019144 och ytterligare en som trädde i kraft 1 mars 2019145. 2023 hade Spelinspektionen 67 anställda127 och ett förvaltningsanslag på knappt 81 miljoner kronor128. På Regeringskansliet har vi genomfört intervjuer med tjänstemän på Finansdepartementet som ansvarar för myndighetsstyrningen av Spelinspektionen och spellagstiftningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. För dig som vill bevaka arbetet i kammaren och utskotten finns det flera olika sätt att välja mellan. Riksrevisionen är en myndighet som hör till riksdagen och ansvarar för den ekonomiska granskningen av regeringen och de statliga myndigheterna.

Det handlar dels om licens- och tillståndsansökningar, dels om regeringsuppdrag och andra uppgifter som tillkommit efterhand utan att motsvarande resurser har tillförts myndigheten. Regeringen har haft kännedom om detta men har inte vidtagit tillräckliga åtgärder eller informerat riksdagen. Aktörer med svensk spellicens måste följa både spellagen och penningtvättslagen samt Spelinspektionens föreskrifter. Licenshavarna ska ha tillräcklig kundkännedom, anpassa rutiner efter risken för penningtvätt och terrorfinansiering och rapportera misstänkta transaktioner till Finanspolisen.

Inspektionerna är av olika karaktär, har olika inriktning, tar olika lång tid och leder i olika utsträckning till ingripande åtgärder. Någon systematisk uppföljning av detta i syfte att öka insatsernas effektivitet har emellertid inte genomförts av Spelinspektionen. I september 2021 beslutade Spelinspektionens generaldirektör om en tillsynspolicy för myndigheten. Syftet med policyn är att på ett generellt och övergripande plan beskriva Spelinspektionens tillsynsuppdrag och tillsynsmetoder.

Valet av vilka som ska bli föremål för tillsyn görs dessutom inte utifrån en välgrundad riskanalys och myndigheten följer inte upp om påtalade brister rättas till. Spelinspektionen har det övergripande ansvaret för att kontrollera spel- och lotteriverksamhet. De delar ansvaret om tillsyn över marknadsföring av spel med Konsumentverket. – Vi ser tillsyn som en central del i det förebyggande arbetet och välkomnar att Riksrevisionen lyfter att Spelinspektionen behöver ges bättre förutsättningar för sin tillsyn, säger Jessika Spångberg, utredare på Folkhälsomyndigheten. Som framgått tidigare (avsnitt 4.2) finns det betydande variationer i de inspektioner som Spelinspektionen bedriver.

Slutsatsen är att Spelinspektionen bör utöka antalet inspektioner och även göra dem mer effektiva. För att främja verksamhetsutveckling och underlätta uppföljningen kan det också finnas skäl för Spelinspektionen att differentiera de tillsynsinsatser som kallas inspektioner, bland annat eftersom de tar så olika lång tid att genomföra. Vid våra intervjuer ges en inte helt samstämmig bild av kompetensförsörjnings-situationen.

Det enda som nämns om spelansvar i verksamhetsplanen för 2023 är det fortsatta behovet av myndighetssamverkan och deltagande i olika forum. Detta nämns även i verksamhetsplanen för 2024, som också tar upp att myndigheten kommer att arbeta med förebyggande insatser och inspektioner som rör ungas spelande. De första åren slår också Spelinspektionen explicit fast att man kommer att prioritera tillsynen av licenshavarnas spelansvar, med särskilt fokus på omsorgsplikten.

Verksamhetsplanen för 2020 innehåller även två prioriterade områden som inte återkommer senare. De handlar om informationsutbyte och dialog samt kriterier för att prioritera tillsynsinsatser. I det följande redovisar vi lite mer detaljerat hur Spelinspektionen har presenterat sina prioriterade områden i verksamhetsplanerna.